石油儲備體系怎么改
延遲十來年的“國家石油儲備管理條例”這次能否如愿出臺？
國家石油儲備體系變革即將迎來臨門一腳。
《財經(jīng)國家周刊》記者獨家獲悉，國家發(fā)改委經(jīng)濟體制綜合改革司正牽頭做“國家石油儲備管理條例”的前期立法調(diào)研，該條例有望在2016年進入國務(wù)院的立法計劃。
中國從1993年開始成為石油凈進口國，石油對外依存度隨著經(jīng)濟的發(fā)展不斷攀升，截至2014年，中國石油對外依存度已接近60%。石油正常供應(yīng)直接關(guān)系到國內(nèi)經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展。
中國現(xiàn)有的石油儲備管理體系形成于2003年，但一直沒有一部專門的法律法規(guī)對其進行規(guī)范，形成了多部門管理、管理模式多變的體制，一定程度上制約了國家石油儲備的良性發(fā)展。至今中國石油儲備能力仍未達到國際能源署設(shè)定的90天安全標(biāo)準(zhǔn)。
中國石油企業(yè)協(xié)會專職副會長兼秘書長彭元正對《財經(jīng)國家周刊》記者表示，完善現(xiàn)有的國家石油儲備體系應(yīng)立法先行。通過立法完善儲備體制機制，并規(guī)范儲備行為，這是世界主要發(fā)達國家建立國家石油儲備的共同經(jīng)驗。
儲備能力弱
國家石油儲備包括政府儲備和企業(yè)義務(wù)儲備，它不同于商業(yè)儲備，目的是應(yīng)對大規(guī)模突發(fā)性的石油供應(yīng)中斷，屬于國家戰(zhàn)略性的應(yīng)急儲備。
經(jīng)過多年實踐探索，我國初步形成了戰(zhàn)略原油儲備由國家發(fā)展和改革委或財政部、國家能源局管理，戰(zhàn)略成品油儲備由國家發(fā)展和改革委、國家物資儲備局管理。
中國在戰(zhàn)略原油儲備方面，曾規(guī)劃了三個階段的建設(shè)目標(biāo)。目前，國家石油儲備一期工程已建成投用，包括東部沿海的舟山、鎮(zhèn)海、大連和黃島等4個國家石油儲備基地，總儲備庫容為1640萬立方米，儲備原油1243萬噸；二期工程正在建設(shè)中，主要布局在新疆、甘肅等內(nèi)陸地區(qū)，規(guī)劃總庫容量為2680萬立方米；三期工程尚未開始建設(shè)。
卓創(chuàng)資訊石油行業(yè)分析師高健對《財經(jīng)國家周刊》記者表示，最樂觀估計，政府戰(zhàn)略儲備能在2015年底完成二期工程建設(shè)，一期和二期總體儲備將達到4000萬噸左右，企業(yè)的商業(yè)儲備目前為3500萬噸左右；中國石油儲備可達50天左右，距離國際能源署設(shè)定的90天安全標(biāo)準(zhǔn)有一定差距。
業(yè)內(nèi)人士透露，國家石油儲備面臨的最大問題是，監(jiān)管和執(zhí)行體系不固定，責(zé)權(quán)利分配不明晰，以及財政負擔(dān)越來越重。
一期和二期工程建設(shè)的戰(zhàn)略原油儲備基地采用了不同管理模式的管理體制。一期工程由國家發(fā)改委和其管理的國家能源局主導(dǎo)，二期工程有所變化，決策層為國家能源局和財政部，出資的財政部話語權(quán)加大。
二期工程實際建設(shè)資金與此前預(yù)算仍有較大差距，不僅建設(shè)基地設(shè)施和收儲原油須巨額投資，而且日常維護和管理也須持續(xù)大額投入，財政部門的包袱越來越重。與此同時，受托建設(shè)的企業(yè)中石油和中石化[微博]，在建設(shè)過程中缺乏足夠收益，積極性也不高。
對于企業(yè)義務(wù)儲備來講，由于中國尚沒有相關(guān)的法律法規(guī)對其進行規(guī)定，也沒有相應(yīng)的政策引導(dǎo)，企業(yè)沒有法定義務(wù)儲備，主要集中在中石油、中石化等央企和少數(shù)地方和民營煉油企業(yè)，儲量提升一直較緩慢。
高健表示，以法律形式將企業(yè)義務(wù)儲備固定下來非常重要，有利于緩解政府作為單一儲備主體的壓力，同時也應(yīng)讓所有具備相應(yīng)能力的企業(yè)都盡此義務(wù)。但由于目前只有中石油、中石化這樣的央企才具備大規(guī)模進口原油的資質(zhì)，而對于民營企業(yè)和地方企業(yè)來說，原油進口仍受到進口牌照和配額的管控。如果要從法律上實現(xiàn)對企業(yè)義務(wù)儲備的擴展，還須在原油進口市場化改革方面先邁出一步。
業(yè)內(nèi)專家表示，國家發(fā)改委若在今年年底前推出石油天然氣改革方案，那么2016年正是推進石油儲備體系改革的最佳時期。
立法先行
根據(jù)發(fā)達國家的經(jīng)驗，國家石油儲備體系建設(shè)都是先頒布相關(guān)法律，再進行基地建設(shè)和石油儲備等后續(xù)工作。
例如，美國在1975年頒布了《能源政策與儲備法》，隨后逐步建立了比較完善的戰(zhàn)略石油儲備體系；日本在1975年制定了《石油儲備法》，建立了基本的石油儲備體系，雖然日本的石油產(chǎn)量僅為其需求量的0.2%，但以其較為完善的石油儲備體系成功度過了多次國際石油危機。
彭元正表示，中國要想直接出臺一部石油儲備法還比較困難，一部法律的出臺可能需要比較長的時間。因此，最適合的方式是遵循先易后難的原則，先出臺行政法規(guī)，解決石油儲備建設(shè)急需，再擇機制訂國家石油儲備法。
事實上，早在2006年，主管部門就曾試圖推出“國家石油儲備管理條例”。參與討論的專家告訴《財經(jīng)國家周刊》記者，當(dāng)時的條例已有了初稿，且被列入了當(dāng)年的立法計劃，但最終因各方利益博弈，不了了之。
據(jù)了解，此次國家發(fā)改委體改司就是希望借國際油價處于低位、有利于增加國家石油儲備的時機，推動條例出臺，并從頂層設(shè)計上完善中國石油儲備管理體制。
目前，國家發(fā)改委體改司已向多位業(yè)內(nèi)資深人士征求了意見，逐步確定該條例的主要構(gòu)成部分，或?qū)⒑w戰(zhàn)略儲備的目的及目標(biāo)、管理和監(jiān)管體系、戰(zhàn)略儲備基地選址、采購與存儲計劃、儲備資金來源、儲備動用和恢復(fù)、應(yīng)急管理和監(jiān)管等內(nèi)容。
業(yè)內(nèi)人士表示，該條例若出臺不僅可以解決石油儲備主體過于單一，財政負擔(dān)較重的問題，還可以確定吸放儲策略，使戰(zhàn)略原油儲備也可以“賺錢”。美國經(jīng)驗顯示，完善的國家戰(zhàn)略石油儲備策略，確保了其吸放儲時機的選擇，通過“高拋低吸”策略節(jié)約了大量成本。例如，2014年3月油價處于100美元／桶左右時，美國能源部拋售了500萬桶戰(zhàn)略石油庫存。今年上半年油價跌至50美元/桶左右時，美國能源部為了補充庫存，購買了大約430萬桶原油，這一“高拋低吸”策略，預(yù)計美國方面因此獲利2億多美元。
倘若中國也通過法律形式明確吸放儲政策，那么就可根據(jù)國內(nèi)石油消耗量和國際石油市場價格的變化，在保證石油供給安全的前提下，確定成本最優(yōu)的儲備量，形成一套較為科學(xué)的測算體系。
理順管理體制
立法的頭等難題，是“擺平”有關(guān)部門之間的權(quán)責(zé)利。
業(yè)內(nèi)人士表示，相關(guān)政府部門之間圍繞國家石油儲備建設(shè)和運行管理的主導(dǎo)權(quán)的博弈一直未停止。
比如，國家儲備基地第一期實行“國家發(fā)改委、國家能源局-國家石油儲備辦公室-國家石油儲備中心-國家石油儲備基地公司”的管理模式，第二期實行“國家能源局、財政部-中石油、中石化-基地公司和貿(mào)易公司”的管理模式。
因此，新的石油儲備體系需將國家石油儲備的管理體系固定下來，業(yè)界認為比較可行的方案是，整合國家石油儲備一、二期管理模式，構(gòu)建“國家能源局、財政部-國家石油儲備辦公室-國家石油儲備中心-基地公司”的管理體制。
在這個體制中，國家能源局、財政部是具體政策制定機構(gòu)；國家石油儲備辦公室是監(jiān)管機構(gòu)，對政府戰(zhàn)略儲備和企業(yè)義務(wù)儲備依法實施統(tǒng)一監(jiān)管；國家石油儲備中心是執(zhí)行機構(gòu)；基地公司是具體操作機構(gòu)。
國家石油儲備中心是非盈利性和非經(jīng)營性的事業(yè)法人，負責(zé)政府戰(zhàn)略石油儲備基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和維護，受權(quán)執(zhí)行政府石油儲備的收儲、輪換和動用出售，持有并管理政府戰(zhàn)略石油儲備的全部資產(chǎn)，對資產(chǎn)的完整負有全面責(zé)任。
但儲備中心本身并不直接從事政府戰(zhàn)略儲備的建設(shè)、維護和管理業(yè)務(wù)，而是通過公開招標(biāo)競爭選擇承包商、基地作業(yè)公司和供應(yīng)商，簽署委托建設(shè)、管理和采購合同，并監(jiān)督合同的執(zhí)行。公開招標(biāo)的對象將面向全社會的企業(yè)，這樣就解決了政企分開和市場化運作問題
業(yè)內(nèi)專家介紹，未來新體系還有一大亮點，即實行“儲油于民”的政策，加快開放國內(nèi)石油市場，讓更多企業(yè)平等地參與石油批發(fā)、進口和倉儲業(yè)務(wù)，并通過鼓勵和扶持企業(yè)發(fā)展商業(yè)儲備，擴大企業(yè)義務(wù)儲備的物質(zhì)基礎(chǔ)，使國家戰(zhàn)略儲備和企業(yè)儲備同時得到發(fā)展。
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