在體制轉(zhuǎn)型國家，“政府與市場關(guān)系”是經(jīng)濟(jì)體制改革首先要面對和回答的問題，對于石油天然氣體制改革也是如此。十八屆三中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》（簡稱《決定》）對這一問題的回答是“使市場在資源配置中起決定性作用和更好地發(fā)揮政府作用”。盡管有關(guān)各方希望盡快出臺(tái)“石油天然氣體制改革總體方案”，但從“政府與市場關(guān)系”角度對石油天然氣體制形成與演進(jìn)邏輯進(jìn)行深入分析，是制定“總體方案”和確定我國石油天然氣體制改革方向不能忽略的環(huán)節(jié)。
一、兩類典型的油氣體制
經(jīng)濟(jì)學(xué)關(guān)于“政府與市場關(guān)系”的理論研究成果豐富且脈絡(luò)清晰。“市場失敗理論”指出“市場”不能沒有“政府”，“政府失敗理論”強(qiáng)調(diào)政府不能替代市場，“自然壟斷理論”則指出，政府對市場進(jìn)行監(jiān)管的經(jīng)濟(jì)理由是自然壟斷的存在。這些理論觀點(diǎn)對轉(zhuǎn)型國家的體制演進(jìn)與改革曾經(jīng)都發(fā)揮過重要影響。
然而，縱觀主要國家的石油天然氣體制，很多國家的油氣體制的形成與變化不完全受上述理論觀點(diǎn)影響，而主要由石油天然氣資源特殊性決定。其特殊性主要表現(xiàn)在：一是石油天然氣是經(jīng)濟(jì)運(yùn)行、社會(huì)發(fā)展和居民生活不可缺少的基礎(chǔ)能源；二是油氣資源全球分布不均導(dǎo)致不同國家在全球油氣市場作為出口者和進(jìn)口者的角色差異。由此導(dǎo)致油氣進(jìn)口大國和出口大國油氣體制迥然不同的演進(jìn)路徑。
日本、美國和歐洲的很多油氣進(jìn)口國的石油天然氣產(chǎn)業(yè)都經(jīng)歷了從政府嚴(yán)格管制到放松或取消管制的轉(zhuǎn)變。比如，油氣基本依靠進(jìn)口的日本國內(nèi)石油市場長期受政府嚴(yán)格控制，到1996年才逐步放開，2002年最終徹底取消了行政手段對石油市場的經(jīng)濟(jì)管制。從歷史經(jīng)驗(yàn)看，“嚴(yán)格管制”往往是對“石油安全”問題反應(yīng)過度的結(jié)果；而后“放松甚至取消管制”則是因?yàn)檎J(rèn)識(shí)到：降低油氣進(jìn)口安全擔(dān)憂的恰當(dāng)方式不是加強(qiáng)政府對資源的控制，而是市場競爭帶來的效率提升；政府出于石油安全目的出發(fā)的干預(yù)應(yīng)局限于直接與石油安全相關(guān)的事務(wù)。比如，法律規(guī)定企業(yè)的石油儲(chǔ)備義務(wù)的強(qiáng)制規(guī)定，雖然對企業(yè)經(jīng)營效率有一定影響，但并未直接妨礙市場機(jī)制的作用。這一類石油天然氣體制可以稱為“市場主導(dǎo)”模式。
相比之下，二戰(zhàn)后獨(dú)立的民族國家中的重要油氣生產(chǎn)國的油氣體制則經(jīng)歷了逐漸從跨國石油公司收回本國油氣資源開發(fā)權(quán)，交給國家石油公司壟斷經(jīng)營的轉(zhuǎn)變過程。這一類油氣體制可以稱為“政府主導(dǎo)”模式。對這些國家來說，石油收入是政府收入的最重要來源。比如中東石油生產(chǎn)國，石油生產(chǎn)及出口收入占政府收入比重高達(dá)80-90%。因此，實(shí)現(xiàn)石油收入最大化，同時(shí)實(shí)現(xiàn)一系列政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，包括財(cái)富分配，經(jīng)濟(jì)發(fā)展，就業(yè)等。為此，政府往往通過其控股的國家石油公司壟斷油氣產(chǎn)業(yè)（特別是上游開采）生產(chǎn)經(jīng)營權(quán)和對外合作權(quán)，市場機(jī)制在油氣領(lǐng)域作用非常有限。
由于具體情況不同，各國油氣體制中的“政府作用”和“市場作用”的程度與上述典型模式存在著差異，但兩類石油天然氣體制演變所揭示的邏輯是清晰的：石油進(jìn)口大國傾向于選擇“效率優(yōu)先，兼顧安全”的市場主導(dǎo)模式，石油出口大國則傾向于選擇“收入優(yōu)先，兼顧發(fā)展”的政府主導(dǎo)模式。
二、“政府主導(dǎo)”與我國的能源國情
所謂決定油氣體制選擇的“基本國情”，就是決定油氣體制形成和發(fā)展的“長期”基本因素。我國能源資源的基本特點(diǎn)是“富煤貧油少氣”。這一特點(diǎn)直接影響到我國以煤為主的能源生產(chǎn)和消費(fèi)結(jié)構(gòu)的形成，但不是決定能源資源配置方式選擇的長期基本因素，因而不構(gòu)成決定我國油氣體制選擇的“基本國情”。世界主要國家的油氣體制的演進(jìn)史表明，決定各國選擇不同油氣體制的“基本國情”，也就是選擇油氣體制的首要的，同時(shí)也是基本的決定因素，是該國在全球油氣市場作為供應(yīng)者或需求者的角色差異。
我國是世界僅次于美國的第二大石油消費(fèi)和凈進(jìn)口國，且石油天然氣消費(fèi)都處于較快增長階段。根據(jù)BP世界能源統(tǒng)計(jì)的數(shù)據(jù)計(jì)算，近10年間（2003-2013），我國石油消費(fèi)年均增長6.1%。到2013年，我國石油消費(fèi)量為5.07億噸，進(jìn)口依存度高達(dá)59%；同期天然氣消費(fèi)增速更高達(dá)16.9%。自2007年我國成為天然氣凈進(jìn)口國以來，短短六年間，進(jìn)口依存度已經(jīng)從1.8%快速攀升到27.6%。因此，面對我國油氣消費(fèi)和進(jìn)口將在較長時(shí)期繼續(xù)保持較快增長這一“基本國情”，我國油氣體制政策目標(biāo)應(yīng)以減輕油氣進(jìn)口依賴，保障能源安全為核心。
主要油氣進(jìn)口大國體制演進(jìn)歷史告訴我們，降低“油氣進(jìn)口安全”擔(dān)憂的最好方式是讓市場機(jī)制在油氣市場發(fā)揮“決定性作用”：通過市場有效競爭提高石油勘探、生產(chǎn)、銷售、消費(fèi)和進(jìn)口各個(gè)環(huán)節(jié)的效率，激勵(lì)創(chuàng)新，減少浪費(fèi)，從而最終減少對進(jìn)口的依賴。
我國同時(shí)也是世界重要的石油生產(chǎn)國。2013年，我國石油產(chǎn)量為2.1億噸，居世界第四位。采用“政府主導(dǎo)”模式的眾多油氣出口國大多是“經(jīng)濟(jì)小國，油氣產(chǎn)業(yè)大國”。油氣資源開發(fā)利用創(chuàng)造的（凈）收入是政府總收入的最重要來源，一般要占40-50%，中東國家的油氣收入占政府總收入比重甚至高達(dá)80-90%。因此，這些國家通常傾向于通過政府（或政府控制的國家石油公司）控制國家油氣出口收入的絕大部分，以貫徹政府的國內(nèi)政策目標(biāo)。比如用于發(fā)展非油氣產(chǎn)業(yè)，避免油氣資源產(chǎn)業(yè)一家獨(dú)大發(fā)展的“資源詛咒”后果，促進(jìn)油氣收入的公平分配減輕兩級分化，等等。
而我國情況完全不同，雖然每年石油產(chǎn)量2.1億噸是很大數(shù)量，但相對于我國經(jīng)濟(jì)的龐大規(guī)模相比完全不是一個(gè)量級。2013年，我國油氣采掘與加工行業(yè)利稅總額累計(jì)1萬億出頭，僅占當(dāng)年政府財(cái)政總收入12.9萬億的7.8%。如果把地方政府的4萬億土地出讓金收入考慮在內(nèi)，油氣產(chǎn)業(yè)對政府總收入的貢獻(xiàn)將進(jìn)一步下降到5.9%。也就是說，對很多石油天然氣出口大國而言，油氣資源開發(fā)及其利用產(chǎn)業(yè)是本國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的“發(fā)動(dòng)機(jī)”，甚至本身就構(gòu)成經(jīng)濟(jì)的主要部分。對中國這類石油進(jìn)口依存度高的經(jīng)濟(jì)大國來說，油氣應(yīng)更多地回歸為其能源本質(zhì)特點(diǎn)——給國民經(jīng)濟(jì)提供原料和燃料的商品，因而適合采用不同的體制與政策。
三、對我國石油天然氣體制改革的建議
自我國石油天然氣行業(yè)1998年重組和改革以來，有關(guān)石油天然氣行業(yè)“壟斷與競爭”，油氣資源配置應(yīng)該“政府主導(dǎo)”，還是“市場主導(dǎo)”的爭論從未停止。并且，這種爭論逐漸演變?yōu)樽哉f自話的“爭”而不“論”。為避免當(dāng)前我國石油天然氣體制改革的討論陷于這種情況，筆者認(rèn)為，爭論各方需要首先解決兩個(gè)認(rèn)識(shí)問題，其次才是改革方向問題。
認(rèn)識(shí)方面的兩個(gè)問題：
一是“回歸常識(shí)，承認(rèn)常識(shí)”。什么常識(shí)？就是無論主張中國油氣體制是“市場主導(dǎo)”還是“政府主導(dǎo)”，都應(yīng)承認(rèn)，市場競爭是提升效率的有效機(jī)制，而政府主導(dǎo)資源配置則是要犧牲效率的。你可以主張中國應(yīng)該采取“政府主導(dǎo)”的油氣體制，但如果對這一體制是為何種政策目標(biāo)而存在的，這一體制運(yùn)行能否實(shí)現(xiàn)我國能源政策的核心目標(biāo)，以及這一體制運(yùn)行所犧牲的“效率”是否值得等這些問題不做回答，那么我們很難說這種主張是嚴(yán)肅和科學(xué)的。
二是要認(rèn)識(shí)到現(xiàn)有體制的難點(diǎn)。也就是說，如果選擇“政府主導(dǎo)”的體制，國家石油公司就要按照這一體制的要求承擔(dān)相應(yīng)的“政策目標(biāo)”。比如，委內(nèi)瑞拉、沙特等國在國內(nèi)采用低成品油價(jià)格政策，沙特法律規(guī)定國家石油公司必須以低于國際市場的一定幅度的價(jià)格在國內(nèi)銷售原油。如果選擇“市場主導(dǎo)”的體制，那就要嚴(yán)格界定政府與市場的作用范圍，讓市場機(jī)制真正發(fā)揮作用。國內(nèi)極為推崇的挪威模式，政府對挪威國家石油公司經(jīng)營干預(yù)極少，但政府也很早就取消了該公司在油氣生產(chǎn)經(jīng)營方面的壟斷特權(quán)。目前我國油氣體制存在這種難點(diǎn)：一方面國家法規(guī)和政策保護(hù)國家石油公司在油氣領(lǐng)域的壟斷地位；另一方面，國家石油公司作為“市場主體”在國內(nèi)市場活動(dòng)。“市場決定”油氣資源配置的體制或許更符合我國實(shí)際。因此，必須在油氣體制改革中全面落實(shí)十八屆三中全會(huì)關(guān)于“讓市場在資源配置中起決定性作用和更好地發(fā)揮政府作用”的論斷，加快推進(jìn)改革。一方面，必須破除我國石油天然氣領(lǐng)域的行政性壟斷，實(shí)現(xiàn)“政府歸位，市場松綁”，真正讓市場在油氣資源配置中起決定性作用；另一方面，政府除了應(yīng)進(jìn)一步完善油氣領(lǐng)域的環(huán)境質(zhì)量監(jiān)管職能，改進(jìn)監(jiān)管績效外，還應(yīng)該加強(qiáng)在與能源安全直接相關(guān)的事務(wù)中的作用，比如石油儲(chǔ)備、石油進(jìn)口多元化等。
（作者系中國社會(huì)科學(xué)院工業(yè)經(jīng)濟(jì)研究所能源經(jīng)濟(jì)室主任、中國經(jīng)濟(jì)體制改革研究會(huì)公共政策研究中心高級研究員）
官方微博
官方微信